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Osvaldo Agripino de Castro Junior

Doutor em Transporte e Portos
“O porto público [autoridade portuária de Itajaí] é a entidade que vai fazer com que haja a efetividade do interesse público na operação”
O advogado e professor universitário Osvaldo Agripino de Castro Júnior dedicou sua carreira a estudar o mercado portuário do Brasil. Esta semana, ao lado do também advogado e professor Maicon Rodrigues, ele lançou mais um livro sobre o tema: “Direto Portuário| Modicidade, Previsibilidade e Defesa da Concorrência”. A obra analisa dois terminais portuários da região, a APM Terminals e a Portonave. À jornalista Franciele Marcon, o professor Agripino afirmou que, hoje, existe um duopólio implantado no setor portuário local, com frágil regulação da Antaq, e que fez aumentar, por exemplo, o preço da armazenagem de contêiner em até 750% num período de sete anos. Para o entrevistado, a falta de regulação ou punição para o que chama de “aumentos abusivos de preços”, fez com que pequenas e médias empresas do setor quebrassem. Para piorar, o Brasil tem vivido uma retração no setor de comércio exterior. Outro fator abordado é a falta de políticas públicas para expandir o transporte aquaviário, mesmo o país tendo oito mil quilômetros de litoral e 44 mil quilômetros de hidrovias. A culpa seria do lobby que lucra com o fato de o principal modal continuar sendo o rodoviário. As fotos são de Fabrício Pitella.

DIARINHO – O porto publico de Itajaí, que faz a gestão do complexo portuário, pode ser privatizado. Como estudioso da área quais as vantagens e desvantagens dessa possível privatização?
Agripino: Eu entendo que há mais desvantagens do que vantagens. Embora eu ache que o que vale no final é questão do resultado, sendo porto público ou privado, mas isso depende da regulação a ser feita pela agência reguladora, que é a Antaq. Os portos são elementos estratégicos na economia de um país. Questão de interesse nacional. Todos os países detém a autoridade pública sobre os seus portos. Seja porto privado, como no caso da Portonave (Navegantes), por exemplo, ou seja no porto arrendado, que seria a APM Terminals (Itajaí). O importante é que a operação do porto dependa de um ato do estado, seja uma autorização, no caso do terminal privado, seja de uma outorga de concessão ou através de um arrendamento portuário. O importante é fazer com que esse porto atenda a um interesse público, que é observar a questão do serviço adequado: ter previsibilidade, ter eficiência, preços módicos, é o essencial. Fazer com que sendo a gestão pública, essa diretoria, essa entidade tenha quadros técnicos, com experiência no mercado. [O que se perderia com a privatização?] O controle do estado. Por exemplo, aqui nós temos uma autoridade portuária, que é delegada para o município de Itajaí. A questão da organização, do planejamento, do porto organizado, da dragagem, isso fica com a intensidade maior quando temos uma autoridade portuária cuidando disso. Uma descentralização cuidando do interesse público no âmbito local. Com a privatização, essa descentralização não existe. Ela vai ter que ser feita na gestão da União, e isso afasta muito a decisão diante dos problemas locais. Se eu tenho uma autoridade portuária, no caso Itajaí é um “porto municipalizado”, temos uma autarquia que cuida do porto, que é a autoridade portuária, que faz o arrendamento portuário, cuida da segurança, da praticagem, da dragagem. Se eu privatizo, em algum momento eu vou ter que ter um órgão em Brasília que vai cuidar dessa regulação.

DIARINHO – Como explicar para um leigo o que faz o porto público de Itajaí?
Agripino: O porto público é o que cuida da gestão na área do porto organizado. Isso é delimitado por um decreto federal. Dentro desse porto público, o que é prestado, é serviço público, cobrado mediante tarifa. Você tem, por exemplo, o processo de licitação da empresa que, vencendo a licitação, vai operar através do contrato de arrendamento, que vai ser uma espécie de sub concessão, observando o interesse público, que no caso tem que ser as diretrizes que estão no marco regulatório da Lei dos Portos, que é a Lei 2815. Ele faz, por exemplo, a gestão da parte da segurança da navegação, que é a autoridade portuária cooperando com a autoridade marítima. Nas questões aduaneiras, a autoridade portuária, que seria o porto público, trabalha junto com a autoridade aduaneira. O porto público é essa entidade que vai verificar e vai fazer com que haja a efetividade do interesse público. Na questão ambiental, por exemplo, na questão do trabalho portuário, que é feita através do órgão gestor de mão de obra; na sua participação no Conselho de Autoridade Portuária (CAP), que infelizmente o governo anterior e através das leis dos portos, fez com que houvesse a centralização em Brasília. O mundo inteiro descentraliza a gestão portuária e dá poder ao ente local. Talvez esse seja um dos maiores problemas: um órgão, que é o Conselho de Autoridade Portuária, com várias competências, e um órgão meramente consultivo. É um órgão formado por 16 membros, oito membros são do governo, oito membros da iniciativa privada, e o presidente é indicado pelo governo. Criaram um conselho consultivo para o governo ser consultor dele mesmo. Sem poder deliberativo, isso é um problema. Aqui, no nosso caso, a gente tem a Portonave, que se beneficia dos serviços prestados e gerenciados pelo porto público.

DIARINHO – Temos hoje uma concorrência entre os dois maiores operadores privados do complexo, a APM e a Portonave. Como o senhor avalia essa disputa comercial?
Agripino: Eu não vejo concorrência. Nós temos dois operadores, um que está fora do porto organizado, que é um TUP, que atua no regime de liberdade de preços, mas tem que observar o serviço adequado, como eu já falei: a previsibilidade, eficiência, modicidade – preço justo. E nesse terminal que é privado, ele tem como sócio o segundo maior armador de contêineres do mundo. Do lado de cá [Itajaí], nós temos o primeiro armador do mundo que é sócio da operação. Aqui é serviço público, cobrado mediante tarifa, e que fazem jointing. O primeiro armador do mundo com o segundo armador do mundo, eles fazem uma “cooperação”, uma aliança para prestar serviços no transporte marítimo de contêiner. Eles são sócios dos terminais. Não há concorrência, porque se fizermos uma análise dos preços que foram cobrados nos últimos sete anos, os preços praticados, os aumentos, são muito acima da inflação. Ao contrário dos terminais que não fazem parte dessas duas empresas, que os TUPs e os retroportuários, que estão fora dessa verticalização e que tem um preço menor. Eu vejo o contrário de concorrência, que seria uma infração da ordem econômica, um duopólio. Isso é possível que haja, mas cabe a Antaq investigar, o Ministério Público, o Cade [Conselho Administrativo de Defesa Econômica], a autoridade portuária e quem paga a conta que precisa se mexer para ir atrás do seu direito.

DIARINHO – O senhor e o advogado Maicon Rodrigues lançaram o livro “Direito Portuário: modicidade, previsibilidade e defesa da concorrência”. Quais as principais conclusões do seu trabalho?
Agripino: A conclusão na obra escrita com o professor Maicon Rodrigues, que é professor da Univali também, foi meu orientando de Mestrado, é que há uma retórica, muito marketing em cima da reforma portuária que houve em 2012. Se criou tanta celeuma com denúncias de corrupção, mas desnecessárias. Revogaram uma lei que estava fazendo 30 anos, a Lei 8630, de 1993. Uma lei muito boa, tenho vários amigos estudiosos da França, Canadá, outros países, que elogiaram essa Lei dos Portos, e revogaram sem necessidade. Revogaram, justamente, por causa de uma questão de carga própria ou carga de terceiros, que poderia ser feita através de um projeto de lei acabando com essa discussão. Essa lei 12.815 foi editada em 2013, e, de lá pra cá, embora tenha havido maior investimento, o governo não tem dinheiro pra investir em porto, não houve redução de custos de serviços portuários. Fizemos a análise dos últimos sete anos em dois terminais na região, e verificou que uma carga, por exemplo de R$ 100 mil, importada, ficando 10 dias armazenada em um terminal de serviço público e 10 dias em um terminal de serviço privado, o reajuste do preço foi em torno de 650% a 750%. A inflação do período foi de 45%. Tivemos um aumento de, pelo menos, 15 vezes o valor da inflação. Nada justifica. Isso não é opinião nossa. São tabelas que são publicadas e aprovadas pela agência reguladora. Nós não tivemos o aumento da competividade que é o que se busca. Pelo menos nesses estudos de casos dos terminais de Santa Catarina, mas isso se repete no Brasil inteiro. O livro estudou a parte teórica dos portos catarinenses, mas no Brasil inteiro não vai mudar muita coisa, porque está faltando justamente defesa da concorrência.

DIARINHO – No livro o senhor atesta um aumento de 750% no valor do armazenamento de contêiner em Itajaí e de 650% em Navegantes. O que explica esse aumento?
Agripino: A falta de regulação econômica. Uma falta de fiscalização do poder público e do cumprimento da legislação. Isso só existe porque o nosso importador e o exportador não se organizam. Pagam o que mandam e isso reflete na prateleira do supermercado, na dificuldade dessa pequena e média empresa, e até das grandes também se estabelecerem. Há certa omissão da fiscalização no que se refere ao Marco Regulatório – a legislação é boa, mas o importador e exportador parece que estão satisfeitos. Isso é um problema que eles têm que resolver procurando se informar, se organizar e exigindo do poder público que se aplique a legislação. O nosso comércio exterior tem uma participação muito pequena em função do potencial que o Brasil tem. O Brasil hoje faz menos de 1% do comércio exterior mundial. Há 30, 40 anos, era 1,2%. A participação da pequena e média empresa, porque nós estamos falando aqui de emprego também, no comércio exterior, a média mundial é 35%, a Coreia do Sul é 45%, no Brasil é menos de 10% e tá caindo esse índice. As empresas pequenas e médias não conseguem entrar no comércio exterior, devido a vários fatores, mas principalmente por causa dos custos logísticos, da insegurança jurídica, da imprevisibilidade, da falta de cumprimento de legislação de serviço, pelo princípio da modicidade, que está na lei, mas esta na lei e não é aplicada. O custo, com dados do Fórum Mundial , para importar um contêiner na China é em torno de 500 dólares. No Brasil é o valor maior no mundo, 2500 dólares. Sem falar da multa que se paga pelo atraso na devolução do contêiner, de até 600, 700 vezes o valor do frete; 20, 30 vezes, o valor da carga. E isso a agência reguladora não se preocupa! O problema é que no Brasil os custos são os maiores do mundo.

DIARINHO – O senhor afirma que existe um “cartel” atuando no mercado do transporte aquaviário. Como?
Agripino: Há evidências de que existe um duopólio. Os números mostram, mas quem tem que dizer isso são os órgãos competentes: o Cade, a agência reguladora, que tá afastada e ela que autoriza esses preços, essas tarifas praticadas. O importador e exportador estão distantes desse mundo, preocupados em pagar suas contas, em fazer operação de compra e venda, mas a logística é um fator importante na composição do preço. Nos países, em desenvolvimento como o Brasil, as estatísticas mostram que nós pagamos de 22 a 25% no custo de uma compra e venda internacional, relacionado a logística. Em países desenvolvidos, isso gira em torno de 10 ou 11%.

DIARINHO Porque o Brasil não desenvolve modais aquaviários? O tema chegou a ser debatido durante a greve dos caminhoneiros…
Agripino: Existe uma cultura rodoviária no Brasil, mas isso tem uma justificativa: um lobby muito forte e bem organizado da indústria automobilística. As maiores montadoras estão aqui. Essa indústria, através das suas entidades, têm um lobby muito forte, junto ao governo federal e junto aos políticos, que dão benefícios fiscais, redução de tributos. Hoje quase 70% da nossa matriz de transporte é rodoviária. As indústrias de caminhões, que têm uma entidade nacional que é a ANFAVEA, que luta para que haja mais caminhões, mais automóveis. Nós temos o lobby das construtoras de rodovias, das concessionárias de rodovias. Muitas vezes, nós pagamos duas vezes: pagamos para construir a rodovia, depois pra outro CNPJ, pagamos o pedágio. Pagamos via orçamento da união, também, para construir. Depois que a obra está pronta, vamos ter que pagar a manutenção. Pagamos duas vezes, às vezes, para o mesmo grupo econômico. Temos o lobby da indústria do petróleo, as distribuidoras, o lobby da indústria do asfalto, da indústria do pneu. Um exemplo: nós temos um navio que sai do Rio Grande com 300 mil toneladas de carga para Manaus. Ele não vai precisar desapropriar terras para atuar, ou pagar pedágio no mar, mas ele vai transportar 300 mil toneladas de carga. Ele está tirando da rodovia mil carretas de 30 toneladas. O impacto ambiental é mínimo com a poluição que esse transporte faz. Eu não vou precisar desapropriar sete, oito mil quilômetros de rodovias, não vou precisar pagar pedágio, não vou precisar fazer recapeamento. Só vou precisar ter uma boa estrutura no porto de saída e uma estrutura boa no porto de chegada. É uma questão de prioridade. Os especialistas de logística estrangeiros não entendem como um país como o Brasil, que tem quase oito mil quilômetros de litoral e 44 mil quilômetros de hidrovias, não aproveita nem 1/3 disso. Por quê? Por causa dos interesses desse setor. E 70% das cargas deveriam ser transportadas por hidrovias, interiores, rios e hidrovias marítimas. Também precisamos ter uma política de construção naval. Nós não temos um navio porta-contêiner de bandeira brasileira a longo curso. E nós transportamos 95% do nosso comércio exterior, na área de contêiner, através de duas, três ou quatro empresas. Aí sim é um cartel! Duas delas operando, sócios de terminais, verticalizando toda a cadeia. Fazendo com que a indústria e o comércio virem reféns dos preços que são postos sem regulação, sem fiscalização, sem nada. Quem paga todo esse estrago que é feito por falta de cumprimento da legislação é o comércio, é a indústria, é o contribuinte brasileiro.

DIARINNHO – Os custos logísticos estão fazendo pequenas e médias empresas de comércio exterior terem dificuldades de se manter no mercado. Qual seria a solução?
Agripino: A solução é organização, ter informação e participar da regulação do setor. No caso do transporte aquaviário e da atividade portuária é feita pela agência reguladora, que é a Antaq. Ela foi criada em 2001, costumo dizer que ela é motor de Porsche no ponto de vista institucional, mas na prática ela talvez esteja andando em uma carroceria de Fusquinha. Ela não tem sido otimizada. Os importadores e exportadores e usuários de serviços não sabem o potencial que essa agência tem e fazem que a política do setor, de certa forma, seja feita, pelo setor que presta serviço, que são os terminais e os armadores e os agentes intermediários também.

DIARINHO – A Antaq consegue regular o mercado com eficiência?
Agripino: Com eficiência, para defender o interesse público, não. A Antaq vai fazer em 2019, 18 anos, atingindo a maioridade, mas nessa parte, embora três, quatro anos pra cá tenha se esforçado pouco pra regular o setor, através de uma instrução normativa que nós trabalhamos muito para ter, mas ela não chegou na ponta, que é o conflito existente, em função desse abuso do armador, do terminal e, às vezes, do agente intermediário. Muitas vezes, o agente intermediário ganha muito mais do que o armador está ganhando no frete. Os armadores estrangeiros operam sem uma outorga de autorização, operam sem licença do estado no Brasil. A Antaq não regula o armador estrangeiro. Se até o mototaxi de Itajaí precisa de uma licença do município, imagina os armadores estrangeiros, seus agentes operarem sem nenhum tipo de outorga de autorização. A norma traz algumas infrações, multas, mas ela está sendo discutida em juízo. Os armadores estão discutindo, os usuários não estão participando dessa discussão junto à Antaq. Na prática há uma ignorância muito grande em relação às possibilidades que há para evitar o abuso, “demurrage and detention”, a multa que se paga pela demora na devolução dos contêineres, e não há limite para isso. Cobra-se o que quiser e isso é o maior problema para os importadores e exportadores.

DIARINHO – Quais outras falhas que existem na regulação da Antaq?
Agripino: A Antaq precisa ter critérios objetivos para limitar os preços cobrados nos terminais públicos e privados. Essa retórica da falta de limitação de preço, porque há liberdade de preço, isso aí, não existe em nenhum lugar do mundo. Você tem que ter um limite. Não posso cobrar um milhão de armazenagem, porque a carga ficou 300 ou 350 dias e a carga custa R$ 200 mil, por causa da liberdade de preço. Tem que ter um limite! Assim como tem que ter um limite em relação ao demurrage de contêineres sob a estádia. São dois problemas. Além disso, falta uma política da Antaq em relação à defesa da concorrência, que é fiscalizar, observar e punir as infrações. A Antaq não tem uma política eficaz. O Cade está precisando que a Antaq tenha, é o órgão que decide, é autoridade em uso, e ela precisa ter essas informações da agência reguladora. A nossa Constituição defende três princípios: princíipio da segurança jurídica dos contratos, princípio da defesa do usuário e princípio da defesa da concorrência. Está na Constituição, uma Constituição capitalista e no setor nós não temos capitalismo. No setor temos grandes grupos econômicos prestadores de serviços, que fazem suas alianças e que fazem que haja uma imposição de cláusulas de valores abusivos, fazendo com que a sociedade, a indústria, o comércio e o emprego virem reféns desses grupos. Temos o monopólio, ou duopólio ou cartel.

DIARINHO – Quais as principais mudanças que deveriam ser colocadas em prática?
Agripino: Primeiro precisava haver uma conscientização maior daquele que paga a conta, o usuário. Seja o usuário direto, que é o usuário de serviço, que é o que contrata o serviço portuário e serviço de transporte marítimo. Seja o consumidor na prateleira do supermercado, da loja do shopping. Essa conscientização vai fazer que ele acorde para a questão da defesa da concorrência. Hoje não há como defender o direito do usuário, dentro desse mercado, se não houver a defesa da concorrência. Pra fazer defesa da concorrência precisa que a agência reguladora faça o seu dever de casa, faça a regulação econômica. Não estou dizendo que tem que ter tabelamento de preços. A regulação econômica, como é feita nos Estados Unidos, onde fiz o meu pós-doutorado há 10 anos, e na China, por exemplo, primeiro e segundo lugar de comércio exterior no mundo. Pra prestar serviço, você precisa ter uma licença, outra questão que precisa ter para operar. Você tem que informar os preços que você cobra. O problema é que no Brasil quem paga a conta é aquele que está desinformado e não se organiza e não exige o seu direito.
Ninguém perde o direito, o direito você exige. Isso poderia fazer com que houvesse a médio e longo prazo, uma maior redução de custos logísticos e uma maior possibilidade de inserção desses produtos, principalmente das pequenas e médias empresas, com maior empregabilidade. Estou há quase 25 anos advogado e temos vistos empresas pequenas e médias quebrando por causa de decisão judicial e penhora na conta para pagar demurrage, para pagar custos portuários. [Quando não se resolve na regulação, acaba na justiça…] Sim, judicializa. E o nosso judiciário, com algumas exceções, não está qualificado e capacitado para julgar essas demandas complexas. Essas demandas exigem um conhecimento técnico especializado. Não só dos profissionais como advogados e contadores, mas de quem vai julgar. Aí vem a questão da arbitragem, dos métodos adequados de solução de conflitos para evitar que esse processo seja judicializado. No final quem ganha, é quem se beneficia da falta de regulação. A jurisprudência, toda ela, tem sido favorável, por falta de norma, a quem está prestando o serviço.

“Portos são elementos estratégicos na economia de um país”

NOME: Osvaldo Agripino de Castro Junior
NATURALIDADE: Rio de Janeiro (RJ) IDADE: 55 anos
ESTADO CIVIL: Casado
FILHOS: dois
FORMAÇÃO: Bacharel em Ciências Náuticas (EFOMM, RJ, 1983), e Direito (UERJ, 1992). Mestre em Direito Constitucional (PUC-Rio, 1996) e Doutor em Direito (UFSC, 2001). Pós-Doutoramento em Transportes e Portos na Kennedy School of Government – Harvard University (2007-08).
TRAJETÓRIA PROFISSIONAL: Piloto de navios mercantes no longo curso (1983-87), na Petrobras, Vale do Rio Doce, CBTG e Libra, quando viajou para 27 países e operou em 65 portos. Advogado na área do comércio exterior há 25 anos, sócio do Agripino & Ferreira. Professor do Mestrado e Doutorado em Ciência Jurídica da Univali (Conceito 6 da CAPES), e do Mestrado em Engenharia de Transportes da UFSC, convidado do International Maritime Law Institute, IMO/ONU, Malta. Autor e organizador de 24 livros e 130 artigos sobre Direito Marítimo, Portuário, Defesa da Concorrência, Arbitragem e Regulação, publicados no Brasil e no exterior. Em 2013 recebeu a Medalha do Mérito Tamandaré do Comandante da Marinha.

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